Programmes-cadres : comment l’Union européenne finance sa recherche ?

Les programmes-cadres pour la recherche (PC ou PCR) sont un des instruments de l’Union européenne (UE) pour favoriser notamment la croissance. Jusqu’au 8^e PC (appelé aussi Horizon 2020), la Commission européenne a financé à hauteur de 198,1 milliards d’euros cette recherche. Presque à la fin du 8^e programme-cadre, à fin septembre 2020, plus de 573’000 participations réparties dans plus de 111’000 projets étaient comptabilisés depuis 1984. Passage en revue de la redistribution de cette manne financière. 

Généralités

Les programmes-cadres pour la recherche et le développement technologique (PCRDT), appelés aussi Programmes-cadres de recherche (PCR ou programmes-cadres – PC), sont des programmes de financement créés par l’Union européenne en vue de soutenir et d’encourager la recherche européenne à des fins de soutien à la compétitivité de l’industrie (1). Ils sont aussi en accord avec les objectifs politiques que l’UE se fixe régulièrement. Aujourd’hui les actions du programme s’alignent sur les objectifs du développement durable comme la lutte contre le changement climatique ou la préservation de la biodiversité.

Proposé par le président français Mitterrand, le premier PCR a fait l’objet d’une résolution du Conseil de l’Union européenne (UE) le 25 juillet 1983 (2) pour la période de 1984 à 1987. Il était destiné à promouvoir un développement scientifique et technique équilibré au sein de la Communauté. 

Les programmes-cadres disposent d’un financement de l’UE et sont organisés par un mécanisme d’appel à propositions de projet. Les grandes orientations de recherche sont proposées par le Parlement et le Conseil européens au début d’un PC et mis en œuvre par les fonctionnaires de la Commission. Les PC ont duré 4 ans jusqu’au 7^e PC, période qui est passée à 7 ans depuis lors. Les chercheurs sont impliqués dans les thèmes d’appels aux propositions en fournissant ces thèmes lors de conférences et d’appels à thématique. Autres sources, les fonctionnaires de la Commission européenne proposent aussi des thèmes qui sont aussi discutés avec des représentants des gouvernements des pays membres et associés (lesquels peuvent aussi proposer des propositions d’appel). Une attention spéciale est consacrée aux activités qui contribuent à la définition ou à la mise en œuvre des politiques communautaires.

Le grand principe qui gouverne cette recherche orientée est celui de la subsidiarité. Les actions des recherche communautaires sont justifiées si elles présentent des avantages par rapport aux activités nationales publiques ou privées. Il peut s’agir de recherches trop grandes pour des pays membres et associés (pma), dont la réalisation en commun présente des avantages financiers, complémentaires aux activités nationales, qui contribuent à la cohésion européenne ou à l’établissement de normes et standards. Autre principe : les recherches mêlent souvent les institutions publiques et privées. 

Les appels aux propositions sont ensuite publiés et les chercheurs peuvent déposer un projet. Ce dernier est ensuite évalué par d’autres chercheurs mandatés par la Commission européenne et font l’objet d’un classement. Seuls les projets correspondant le mieux aux critères de l’appel sont acceptés. 

Budget des PCR

Au fil des années, les PCR ont connu un développement financier assez spectaculaire. Ils sont passés de 3,75 Mrds d’euros pour le 1^er PCR jusqu’à 96,9 milliards d’euros pour le 9^e, appelé Horizon Europe. Le total de cette manne financière a représenté 198,1 milliards d’euros jusqu’à maintenant et culminera à fin 2027 à quelque 295 milliards d’euros. Cela donne une augmentation moyenne de 30,5% en valeur brute par programme-cadre ! Quatre programmes-cadres dépassent les 30% d’augmentation (le 2^e : 30,5%, le 4^e : 44,4%, le 7^e : 67,9% et le 8^e : 33,8%). Par année, l’augmentation moyenne se situe à quelque 6,1%.

C’est dire que la recherche a souvent été privilégiée au détriment d’autres politiques européennes, comme la Politique agricole commune, notamment. Le budget global de l’Union européenne représente actuellement environ 1% du PIB des pays membres. Dans le cadre financier pluriannuel de l’Union européenne pour les années 2021–2027, Horizon Europe représente à peu près 10% du budget.

Concernant les thématiques, il y a également eu une évolution remarquable. Pour expliquer la part très importante de l’énergie (avec Euratom) du 1^er PCR représentant (près de 50% du total), il faut se rappeler que l’UE a été constituée par la Communauté du charbon et de l’acier. Tout de suite après, le programme Euratom a été intégré. 

L’évolution de ces priorités montre également une certaine complexification au fil du temps. Le nombre de grandes thématiques augmente au fur et à mesure du développement des programmes-cadres. A partir du 6^e PCR, on voit apparaître le thème Infrastructure, le 7^e voit la « naissance » de la recherche fondamentale et le 8^e (appelé Horizon 2020) les technologies génériques (avec notamment l’Institut européen de technologie – EIT). Cela dit, ces thèmes émergents n’étaient pas absents des PCR précédents. Ils étaient souvent intégrés dans les thématiques scientifiques, mais n’apparaissaient pas en tant que tels. 

Parfois aussi, certains budgets pour des thèmes spécifiques, Euratom pour le 4^e PCR, par exemple, disparaissent des radars. Toutefois, l’énergie nucléaire est intégrée dans le thème énergie. De même, pour la socio-économie et la politique, qui sont incluses dans la rubrique Autres dans le même programme-cadre. 

Sources des données 

Les données utilisées proviennent de deux sources principales. La première est fournie par l’Union européenne avec la livraison de bases de données de participation sur tous les programmes-cadres Ecorda. Ces données sont en principe réservées aux gouvernements des pays membres et associés. La deuxième provient du Secrétariat à la formation, la recherche et l’innovation (SEFRI) suisse qui compile les données notamment financières pour les programmes selon le mode projet par projet. Les Suisses payaient les chercheurs suisses acceptés dans les projets communautaires jusqu’au 6e PC et au début du 8e.  

Bien entendu, il n’y a pas encore de données de résultats pour le 9e programme-cadre, celui-ci venant de commencer au moment où nous écrivons cet article (été 2021). La date d’extraction des données à été fixée au 03 septembre 2020, l’étude mandatée par le SEFRI s’arrêtant à la fin novembre de cette même année. Cela concerne essentiellement le programme Horizon 2020. 

Sauf mention contraire, nous ne parlerons pas de projets mais de nouvelles participations (appelées ici participations). Cela signifie que plusieurs institutions peuvent participer à un seul projet et c’est très souvent le cas.

Les données financières fournies par la Commission sont fournies à partir du 6e programme-cadre. Dans les programmes-cadres précédents, il y a bien quelques projets qui contiennent des contributions provenant de l’Union européenne, mais ils sont très rares et pas vraiment exploitables. Les données financières suisses remontent au 3e PC. Depuis lors, ces dernières sont robustes statistiquement. 

Résultats

On le voit dans le graphique 3, le nombre de participations de toutes les institutions aux PC suit également une courbe ascendante en rapport avec le budget, même si elle n’est pas homothétique. On passe ainsi de 6291 nouvelles participations pour le 1^er PCR à 149’209 pour le dernier. Ce dernier chiffre est appelé à évaluer puisqu’il restait tout de même des appels (et de nombreuses évaluations) jusqu’à la fin du 8^e PC. Cela dit, nous ne pouvons encore en donner une estimation. 

En moyenne l’augmentation moyenne par programme-cadre est de 67,7 %. En corrigeant par année (les programmes-cadres ont duré 4 ans jusqu’au 7^e PC et 7 ans à parti de ce dernier), on arrive à une augmentation moyenne par année de 14,4 %. Les augmentations les plus importantes ont eu lieu lors de 4 derniers PC, lesquels dépassent souvent la moyenne, seul le 7^e étant de 1 % inférieur.

Contributions financières

Les données financières fournies par la Commission sont fournies à partir du 6^e programme-cadre. Dans les programmes-cadres précédents, il y a bien quelques projets qui contiennent des contributions provenant de l’Union européenne, mais ils sont très rares et pas vraiment exploitables. Les données financières suisses remontent au 3^e PC. Depuis lors, ces dernières sont robustes statistiquement.

Là encore, les augmentations entre les trois derniers PC sont assez impressionnantes. De plus, le budget et les montants distribués ne correspondent pas totalement. Certes, le 6^e PC connait une corrélation financière parfaite entre ces deux éléments, mais c’est trompeur. Le budget du 7^e PC est plus haut de 6 milliards d’euros, ce qui est dans la logique des choses. En effet, dans le budget est aussi compris le coût de l’administration du programme (environ 7%) et les contributions directes au Centre commun de recherche (CCR), environ 1 milliards d’euros. Quant au 8^e PC, il n’était pas terminé. L’extraction des données étant fixé au 3.9.2021, nous estimons qu’il devrait y avoir des contributions pour au moins 10 Mrds d’euros à distribuer, le budget de l’année 2020 étant fixé à 14 Mrds d’euros. Il faut savoir qu’il s’écoule environ 9 mois entre le lancement des appels et les paiements pour les premiers projets, un chiffre que la Commission tend à réduire le plus possible. 

Evolution des thématiques 

Il est assez difficile de dégager un fil conducteur clair et continu entre les programmes-cadres. Les priorités politiques changent en effet avec le temps et les programmes-cadres suivent les modes. En fait, des priorités apparaissent ou disparaissent des radars. De plus, les appellations changent aussi. On groupe aussi certaines thématiques dans d’autres pour les recomposer encore différemment plus tard. C’est le cas par exemple des transports ou l’espace qui sont ballotés dans d’autres thématiques en d’autres temps. 

Nous avons pourtant essayé de faire cet exercice et grouper autant que possible ces priorités en 17 thématiques permettant d’essayer de voir une évolution. 

Premier constat, comme dans le domaine des budgets, on remarque une diminution des disciplines traditionnelles Energie jusqu’à Agriculture et alimentation au fil du temps et l’apparition de nouvelles thématiques, comme la Mobilité, la formation et les bourses dès le 3^e PC et un foisonnement de nouveaux thèmes lors du 7^e PC avec l’apparition de la Recherche fondamentale, les Technologies génériques et la Sécurité.

Deuxième constat, les courbes entre le budget et les participations sont très différentes. Par exemple, pour le premier programme, on notait un budget d’environ 50% pour le thème Energie (Energie et Euratom) alors qu’il ne représentait que 26,7% en termes de participations. C’est l’inverse avec la thématique Santé. La participation n’a pas de lien direct avec le budget. Les projets dans un thème spécifique peuvent très bien être sous-dotés financièrement alors qu’ils sont surdotés dans un autre (Energie et Euratom par rapport à Santé).

On remarque aussi que dès le 3^e programme-cadre, le thème Mobilité, bourse et formation est surreprésenté dans les participations par rapport au budget. Là, c’est un autre phénomène. Ce thème est très souvent l’objet de projets et de bourses individuels. Il s’adresse donc plus aux individus qu’aux institutions faisant de la recherche. 

Evolution des contributions

Nous ne basons que sur les 3 derniers programmes-cadres, les données manquant pour les précédents. Les disciplines traditionnelles sont en diminution au profit surtout de la Recherche fondamentale, des Technologies génériques et de la Sécurité.

Les aires thématiques suivent les celles du budget, mais en lissant les chiffres, saut sur un point. Euratom (2^e courbe depuis le bas) apparaît beaucoup plus petit dans les contributions que dans le budget. Il faut savoir que la très grande partie des contributions destinées à Euratom est dévolue à la Fusion. Or, cette dernière ne passe pas par les mêmes procédures que les PC « traditionnels ». Les fonds européens sont donnés à un organisme séparé qui les gère en toute indépendance et n’apparaissent donc pas dans les données Ecorda.

Types de participation

Une des caractéristiques fondamentales des programmes-cadres est d’essayer de faire collaborer le public et le privé dans la recherche. Les PC sont basés historiquement sur la recherche appliquée et le développement technologique. Ils s’appelaient d’ailleurs comme tels. Ce n’est qu’à partir du 7^e PC que la recherche fondamentale fait officiellement son apparition dans les budgets et dans les contributions. 

Nous n’avons fait figurer les données qu’à partir du 6^e PC, car il y a énormément de données manquantes dans les programmes-cadres précédents. 

Le 6^e PC contient encore près de 20% de projets sans mention du type d’institution. Globalement, il n’y a plus de données manquantes dès le 7^e PC. Les hautes écoles sont les institutions qui se situent dans le haut du classement (de 29 à 36% des 574 milliers de participations au total) suivies de près, dès le 7^e PC, par les institutions privées (de 15 à 34%). Les institutions de recherche se classent en troisième position. Il s’agit de centres de recherche essentiellement financés par le secteur public, tel le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) français, la Fraunhofer-Gesellschaft zur Förderung der angewandten Forschung e.V. allemande ou le Consiglio nazionale delle ricerche italien pour les plus grands participants de cette catégorie. 

Concernant l’évolution du 6^e au 8^e PC, on remarque un doublement de la participation du secteur privé entre le 6^e et 7^e programme-cadre, qui continue d’ailleurs d’augmenter légèrement au 8^e. L’Union européenne cherche à augmenter la participation des petites et moyennes entreprises depuis de nombreuses années. On voit également l’apparition de la catégorie Institutions publiques, absente au 6^e PC. Ces augmentations se font au détriment des catégories Autres et Non communiqués. 

Au niveau des contributions, les tendances sont similaires, sauf pour les données manquantes qui sont très faibles. 

Pays

Pour l’analyse de cette évolution, nous avons choisi de créer une typologie des pays en cinq catégories : 

1. Les grands pays européens (Allemagne, Espagne, France, Italie et Royaume-Uni). 
2. Les petits pays industrialisés membres ou associés (Autriche, Belgique, Suisse, Danemark, Irlande, Israël, Islande, Pays-Bas, Norvège et Suède).
3. Les anciens Pays de l’Est (Bulgarie, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lituanie, Lettonie, Pologne et Roumanie).
4. Les autres pays européens membres et associés (Albanie, Arménie, Bosnie-Herzégovine, Chypre, Grèce, Union européenne (CCR), Îles Féroé, Géorgie, Croatie, Luxembourg, Moldavie, Monténégro, Macédoine, Malte, Organisations internationales, Portugal, Serbie, Slovénie, Slovaquie, Tunisie, Turquie et Ukraine).
5. Tous les autres pays.

La répartition des participants aux programmes-cadres par pays est logique. L’Allemagne (avec 77 000 participants pour tous les programmes-cadres), le Royaume-Uni (74 000), la France (65 000), l’Italie (53 000) et l’Espagne (47 000) sont les plus grands participants 55% de toutes le participations). Ils suivent en cela peu ou prou la représentation de leur recherche en Europe. Toutefois, nous pensons que les grands pays ne sont pas les principaux bénéficiaires de la recherche européenne. Pour l’affirmer de manière sure, il faudrait corréler ces données avec la part de chercheurs dans l’ensemble de l’Europe, ou, à défaut, en fonction de leur population. A notre avis, les petits pays technologiques profitent le plus des programmes-cadres. Ils sont très bien intégrés dans la recherche européenne et profitent d’un réseau de recherche très développé. Les institutions des anciens pays de l’Est ne représentent que 5% de la participation totale. De par leur conception compétitive, les programmes-cadres pourraient favoriser à notre avis un exode des cerveaux des pays « moins avancés technologiquement » vers ceux mieux pourvus à ce point de vue. Il y a bien une partie du programme qui se concentre sur l’élargissement de la participation et la propagation d’excellent vise à contrer ses tendances, mais son budget est extrêmement bas. 

On remarque une diminution constante de la participation des institutions des grands pays au fur et à mesure des programmes-cadres de recherche et ce, au profit dans un premier temps de petits pays industrialisés (PPI) membres et associés et, dans un deuxième temps à celui des anciens Pays de l’Est (APE). Nous n’avons pas d’explication pour la diminution globale des grands pays. Est-ce lié à une désindustrialisation forte pour les pays qui connaissent la plus forte réduction (France et Royaume-Uni) alors que l’Italie et l’Allemagne connaissent une décroissance moindre ? Pour les PPI, plusieurs membres de cette catégorie (Autriche, Finlande et Suède) adhèrent à l’Union européenne lors du 4^e PC, ce qui a pour effet de favoriser leur participation. Pour les APE, l’augmentation est assez nette à partir du 5^e PC et culmine au 6^e PC. C’est pendant ce dernier programme-cadre que ces pays deviennent membres de l’UE. Cela dit, cette participation n’est toujours pas proportionnelle à la représentation de la population de ces contrées. Fait plus inquiétant, cette participation stagne. 

Conclusion

Selon l’Union européenne, les investissements dans les programmes-cadres permettent à l’Europe d’être compétitive à l’échelle mondiale, de conserver son modèle social unique et d’améliorer le quotidien de millions de personnes ici en Europe et dans le monde, en contribuant à résoudre certains des plus grands problèmes sociétaux. Ils encouragent la coopération entre des équipes de recherche de pays et de disciplines différents, favorisent la mise en réseau de ressources communes et font travailler ensemble les secteurs public et privé. Un de leur apport original est aussi créer des normes et des standards adoptés ensuite par le monde entier. 

Cela dit, ils ont aussi des zones d’ombres. De par leur mode de fonctionnement compétitif, les programmes-cadres renforcent aussi la concurrence entre les pays membres et associés, au détriment des plus faibles, notamment des anciens pays de l’Est. Au niveau humain, ils encouragent une compétition entre les individus (notamment pour les bourses de recherche) et ne parviennent pas à contrer à une paupérisation des chercheurs par leur contrats à durée limitée. Ils favorisent la circulation mais y compris aussi l’exode des cerveaux entre des pays à niveaux de recherche et de richesse différents. Administrativement, gérer ou participer à un projet du PCR est lourd en temps. La paperasse est très importante.

Concernant la participation, on peut la qualifier de succès. Les apports financiers de la recherche européenne sont devenus très conséquents et ils aident l’Europe à maintenir son rang dans la recherche mondiale. Le nombre de projets financés a aussi explosé. Mais, les programmes-cadres sont aussi victimes de leur réussite. Le taux de succès des propositions a très fortement baissé au cours du temps. Dans le 8^e PC, ce taux se situait à moins de 10 pourcents dans certains domaines. ____

(1) Les programmes-cadres de recherche, Wikipedia, 2021 https://fr.wikipedia.org/wiki/Programme-cadre_pour_la_recherche_et_le_d%C3%A9veloppement_technologique 

(2) Résolution du Conseil relative à des programmes-cadres pour des activités communautaires de recherche, de développement et de démonstration, et au premier programme-cadre 1984-1987, 31983Y0804(01), adoptée le 25 juillet 1983, JO du 4 août 2003, p. 1, entrée en vigueur le 1984, abrogée le 31 décembre 1987.

(3) Objectifs de la politique en matière de recherche et d’innovation : https://europa.eu/european-union/topics/research-innovation_fr. 

Voir aussi : Open innovation, open science, open to the world A vision for Europe : https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/3213b335-1cbc-11e6-ba9a-01aa75ed71a1