Rapport parlementaire sur les agences sanitaires : le « chemin de la confiance » est encore loin ! (Première partie)

Une analyse bien timide des divergences entre agences

Un rapport parlementaire publié le 16 mai 2019 étudie le fonctionnement des agences chargées de l’évaluation des risques sanitaires, souvent critiquées dans la presse pour leur complaisance supposée envers les lobbies industriels, en particulier dans le cas de l’étude du glyphosate. Ce rapport explique de façon très pédagogique le fonctionnement de ces organismes et les processus d’évaluation, et formule des propositions constructives pour retrouver « le chemin de la confiance ». Toutefois, en ne formulant que des propositions d’amélioration des agences, sans jamais s’interroger sur la pertinence des critiques qui leur sont adressées, ce rapport risque d’avoir l’effet inverse du but affiché : entrainer les agences dans une spirale infinie de justifications, pour répondre à des interrogations pas forcément fondées scientifiquement. Cela d’autant plus que le rapport n’aborde pas une question relevant pourtant pleinement du domaine législatif : le nécessaire amendement de certains textes réglementaires, incohérents avec la complexité de l’évaluation des risques sanitaires.

Dans ce premier article, nous nous intéresserons aux deux premiers chapitres de ce rapport, qui expliquent les fondements de l’expertise sanitaire et le mode de fonctionnement des agences, et analysent les raisons des divergences potentielles entre agences. Dans un second article, nous étudierons le chapitre III du rapport, qui analyse les raisons des doutes citoyens sur les agences, et formule des propositions pour retrouver le « chemin de la confiance » prôné par les parlementaires.. et verrons par la même occasion en quoi ce rapport n’a fait que la moitié de ce chemin.

L’OPECST (Office Parlementaire pour l’Evaluation des Choix Scientifiques et Technologique) a présenté le jeudi 16 mai 2019 un rapport très attendu, intitulé : « ÉVALUATION DES RISQUES SANITAIRES ET ENVIRONNEMENTAUX PAR LES AGENCES : TROUVER LE CHEMIN DE LA CONFIANCE[1] ». Ce rapport a souvent été présenté par la presse comme un rapport « sur l’objectivité et l’indépendance des agences sanitaires dans l’examen du glyphosate », ce qui est réducteur, mais pas totalement faux : c’était bien la motivation de la lettre de saisine initiale de la Présidente de la Commission des Affaires Européennes Sabine Thillaye (LREM), confirmée ensuite par une 2^ème saisine du Président de la Commission des Affaires Economiques Roland Lescure (LREM). Par la suite, l’OPECST a élargi sa mission, à juste titre, à l’examen de l’ensemble des procédures d’évaluation des risques sanitaires et environnementaux en France et en Europe. Toutefois, le cas spécifique du glyphosate a bien sûr fait l’objet d’un examen particulier, qui se justifie à la fois par son retentissement médiatique, mais aussi par son importance juridique : en effet, dans le cadre de la réglementation européenne, les divergences d’évaluation entre les organismes qui se sont exprimés sur ce désherbant pouvaient conduire à des décisions opposées, quant au maintien ou à l’interdiction d’usage du produit. Il est donc utile d’en rappeler l’historique, comme bon exemple du type de controverses que l’OPECST souhaiterait éviter à l’avenir…mais en se rappelant que ce n’est pas le seul problème à régler pour rétablir la confiance du public dans les agences.

Le cas d’école du glyphosate

Le glyphosate est un des herbicides les plus utilisés dans le monde, et il a toujours été considéré comme peu préoccupant (et, en particulier, comme non-cancérogène) par les agences sanitaires en charge de l’évaluation des risques sanitaires et environnementaux des pesticides. En 2015, le CIRC (Centre International de Recherche contre le Cancer, organisme de recherche dépendant de l’Organisation Mondiale pour la Santé) a donc créé une grande agitation en le classant comme « Cancérogène probable »[2].

Le classement du CIRC a un statut un peu particulier dans le domaine de l’évaluation des risques :  il fait autorité au niveau mondial pour identifier les substances cancérogènes, qu’il s’agisse de produits artificiels réglementés, ou de substances naturelles (pour donner deux exemples souvent cités par comparaison au glyphosate, il a également classé la viande rouge comme cancérogène probable, et la charcuterie comme cancérogène). Par contre, il ne se prononce que sur le danger causé par ces substances (capacité à provoquer un cancer, quelle que soit la dose à laquelle cet effet se manifeste), et non le risque (capacité à provoquer un cancer, aux doses auxquelles les utilisateurs ou consommateurs de la substance sont réellement exposés). De plus, il n’a pas de valeur réglementaire impérative, chaque agence sanitaire nationale procédant à son propre examen du danger et du risque pour l’autorisation des produits réglementés (ou le déléguant à d’autres agences, dans le cas des agences européennes qui collaborent entre elles).

Suite à l’avis du CIRC, les agences sanitaires nationales ont bien sûr examiné sa monographie sur le glyphosate, et aucune autre n’a confirmé son caractère cancérogène, même en termes de danger.

Dans le contexte réglementaire européen, cette divergence entre le CIRC et les autres agences a des implications juridiques particulièrement importantes. En effet, en général, l’autorisation des produits chimiques réglementés est basée sur la démonstration de l’absence d’un risque, et non d’un danger. Par contre, dans le cas des pesticides, le règlement européen 1107/2009[3] interdit l’autorisation d’un produit présentant un danger avéré ou probable de cancérogénèse ou de perturbation endocrinienne, même s’il n’y a pas de risque démontré. Toutefois, ce règlement fait référence à la classification européenne des dangers définie par l’ECHA (European Chemical Agency), et non à celle du CIRC.

Certains commentateurs ont laissé croire que l’avis du CIRC était en fait compatible avec celui des agences sanitaires, au motif que le CIRC se prononcerait sur le danger, et les agences sanitaires sur le risque. C’est bien sûr faux dans le cas des agences européennes : le simple fait qu’elles aient maintenu à ce jour l’autorisation du glyphosate montre bien qu’elles ne le considèrent pas comme cancérogène probable, à moins de supposer qu’elles aient oublié l’existence du règlement 1107/2009. En France, la situation était même encore plus claire, puisque l’ANSES avait rendu en 2016 un avis où elle confirmait considérer qu’il n’y avait pas de risque de cancérogénèse pour le glyphosate, et qu’elle suivrait l’avis de l’ECHA en ce qui concerne le danger[4]. Comme l’ECHA a par la suite confirmé qu’elle ne le considérait pas comme cancérogène (en termes de danger)[5], la question devrait être close si on s’en tient strictement aux arguments juridiques : il n’y a pas lieu d’interdire le glyphosate pour des raisons sanitaires d’après la règlementation française, de même que dans le reste de l’Europe. Reste qu’il est bien sûr difficilement compréhensible pour les citoyens que le glyphosate puisse dans le même temps recevoir, par un organisme reconnu au niveau mondial, un classement qui justifierait son interdiction, s’il avait été prononcé par une agence européenne. De plus, l’avis du CIRC s’appuie, entre autres, sur des études épidémiologiques réalisées sur des agriculteurs, donc dans des conditions d’exposition réelles des utilisateurs. Même s’il ne prononce pas officiellement sur le risque, son avis implique donc forcément qu’il considère qu’il y a bien un risque probable chez les utilisateurs. Malgré les tentatives de glose ménageant la chèvre et le chou, il est clair que l’avis du CIRC d’une part, et des autres agences d’autre part, sont bel et bien inconciliables : il y a donc là une contradiction devant laquelle les législateurs devraient prendre position, de la façon la plus transparente et compréhensible possible pour les citoyens.

Dans ce contexte polémique, la lettre de saisine initiale à l’OPECST était donc pour le moins surprenante, puisqu’elle demandait seulement l’examen du fonctionnement des agences européennes, unanimement favorables au glyphosate, sans inclure l’examen du CIRC (relevant de l’OMS et non de l’Europe, il n’était pas visé par la saisine initiale). Il était donc judicieux que l’OPECST ait décidé d’élargir le thème de sa mission…mais nous verrons que cet élargissement n’est pas vraiment parti dans un sens favorable à la clarification des polémiques actuelles.

Le rapport OPECST : un état des lieux clair et exhaustif… dans les limites qu’il s’est fixé

Comme d’habitude, l’OPECST a délivré une analyse très complète et très claire de son sujet d’étude, malgré sa complexité. On peut tout au plus regretter l’emploi récurrent d’éléments de langage qui orientent la lecture de façon plus ou moins discrète : le terme de « lobby » n’est comme d’habitude employé que pour décrire les stratégies d’influence des industriels, jamais celles des partis politiques et ONG mobilisés contre les pesticides. De même, l’expression « fabrique du doute » (ou de l’ignorance) revient plusieurs fois, toujours pour dénoncer les pratiques des acteurs économiques. Cette notion de « fabrique du doute», qui fait l’objet de travaux de sciences sociales très officiels[6], aurait pourtant pu être mobilisée avec profit sur ce sujet, pour examiner la façon dont les avis des agences sanitaires sont continuellement remis en cause par leurs opposants… qui ne sont pas les industriels !

Le chapitre I, consacré au cadre institutionnel de l’évaluation des risques, présente un exposé très pédagogique et objectif de la problématique de la mise en œuvre du principe de précaution, suivi d’une présentation des attributions et fonctionnement des (nombreux) organismes partie prenante de cette évaluation en France et en Europe : EFSA, ECHA, ANSES, INRS, INERIS. Ces chapitres 1A. et 1B sont si bien rédigés qu’ils n’en font que plus regretter leur lacune la plus surprenante : le CIRC, bien que pièce essentielle de la controverse en cours, n’y est pas étudié. Il faut attendre le chapitre 1C, sur le cadre international de l’évaluation, pour que son nom apparaisse enfin. Mais, à ce stade, l’OPECST se contente d’expliquer son mode de classification des substances cancérogènes, et les différences avec la classification européenne. Contrairement aux agences européennes, l’OPECST n’a pas cherché à décrire son mode de fonctionnement, alors que ses particularismes jouent sans doute un rôle majeur dans ses divergences récurrentes avec les autres agences : alors que celles-ci sont spécialisées dans l’évaluation, le CIRC est avant tout, comme son nom l’indique, un organisme de recherche, qui a en plus une mission d’évaluation. Or, nous y reviendrons dans la suite, la recherche a des objectifs et une culture scientifique bien différents de ceux de l’expertise sanitaire[7]. De plus, n’étant pas impliqué dans les autorisations de mise en marché des pesticides, le CIRC n’a pas accès aux données réglementaires soumises pour l’homologation des produit phytosanitaires, ce qui le prive d’une grande part des données utiles à l’évaluation, dont disposent les autres agences.

Divergence entre agences : une analyse très bienveillante pour le CIRC

A la fin de ce premier chapitre, l’OPECST en arrive à l’étude du cas du glyphosate, et analyse les causes des divergences entre le CIRC et les autres agences (en particulier l’EFSA, qui en dernier ressort fait la synthèse des informations fournies par les autres agences européennes). Cette partie est toujours aussi claire et synthétique, mais cette fois on note quelques approximations un peu surprenantes :

• Page 70, le rapport affirme que « le CIRC s’appuie sur les résultats de l’Agricultural Health Study (AHS) qui suit depuis 1993 l’état de santé de 90 000 agriculteurs et de leurs conjoints en Iowa et Caroline du Nord ». On ne voit pas bien l’intérêt de mettre en avant à propos du CIRC cette référence incontournable que constitue l’AHS, alors que les autres agences ont bien sûr également inclus ses publications dans leurs études… mais n’en ont pas tiré les mêmes conclusions que le CIRC.
• Page 74, le rapport cite les fameux « Monsanto Papers » comme arguments pouvant être utilisés à charge contre les agences sanitaires, sans mentionner que ces « Papers » ne révèlent aucune irrégularité concernant les publications utilisées par les agences (dans celles-ci, la participation éventuelle de salariés de Monsanto ou de ses prestataires était bien mentionnée, conformément aux bonnes pratiques concernant les déclarations de conflit d’intérêt[8]). Les pratiques litigieuses citées ne concernent que la communication non réglementaire. Ces « Papers » ne mettent donc en cause que les pratiques de communication de Monsanto, et non le travail des agences, malgré l’amalgame qui a été fait par une grande partie de la presse, dans la foulée de la glose réalisée par Le Monde.
• Le chapitre se clôt enfin par un récapitulatif des différences méthodologiques qui peuvent expliquer des divergences d’interprétation entre le CIRC et l’EFSA. Cet inventaire se veut exhaustif et neutre, … mais, par là-même, tend à édulcorer le problème de ces différences d’appréciation, dont l’OPECST rappelle pourtant qu’elles sont récurrentes. L’accumulation de petites différences méthodologiques sans grande importance pratique donne l’impression que les divergences entre CIRC et agences sanitaires portent sur une foule de détails techniques ésotériques, et qu’au bout du compte les deux avis ont la même légitimité. En fait, et en particulier dans le cas du glyphosate, les divergences sont la plupart du temps dues à un seul élément : le niveau de preuve que chaque partie accorde aux mêmes données. Or l’analyse de l’OPECST sur ce sujet a de quoi surprendre : le rapport commence par affirmer que, contrairement au CIRC, l’EFSA (et les autres agences) ne prend en compte que les expérimentations au laboratoire agréées BPL  (Bonnes Pratiques de Laboratoire), ce qui est faux : tout comme le CIRC, l’EFSA prend en compte les expérimentations issues de la recherche publique, qui n’ont généralement pas l’agrément BPL. Plus loin, il considère que l’EFSA « accorde une plus grande importance… aux études réalisées conformément aux lignes directrices de l’OCDE ». Ces différences de méthode clairement définies sont assorties de considérations plus floues dont on voit mal la justification scientifique : « l’EFSA a tendance à accorder un poids moindre aux études épidémiologiques (études de cohorte et études cas-témoin) que le CIRC », alors que « le CIRC accorde plus d’importance aux signes faibles statistiques ».

Au final, l’OPECST conclut que « l’EFSA semble exiger des éléments de preuve plus lourds que le CIRC pour conclure à l’existence d’un lien significatif entre cancer et glyphosate, ce qui peut expliquer deux évaluations dont les conclusions ne vont pas dans le même sens ». Cette prudente neutralité donne l’impression que l’EFSA (et les autres agences avec elles) est certes plus rigoureuse que le CIRC, mais du même coup risque de laisser échapper des dangers difficiles à détecter.  Comme pour les Monsanto Papers, on retrouve ici un écho discret des étranges théories formulées dans Le Monde par Stéphane Foucart, selon qui « En matière de santé publique, le rigorisme scientifique est une posture dangereuse »[9]. Les lecteurs non initiés risquent de comprendre qu’un respect trop tatillon des BPL et des lignes directrices OCDE peut nuire à la détection des fameux « signaux faibles », dont l’OPECST rappelle plusieurs fois l’importance de les détecter tôt. Or ce n’est pas du tout le cas, bien au contraire. En termes scientifiques, la capacité à détecter des signaux faibles est déterminée par la puissance statistique du protocole expérimental employé. Or les lignes directrices de l’OCDE ont justement pour but (entre autres) de garantir une bonne puissance statistique dans les expérimentations réglementées. Les BPL, elles, portent simplement sur la qualité des méthodes employées, et sur la transparence et la traçabilité du travail expérimental réalisé ; elles n’apportent donc aucune garantie directe sur la puissance statistique du protocole expérimental. Mais elles garantissent au moins une bonne qualité du travail réalisé selon ce protocole, ce qui limite les risques que le résultat publié soit « bruité » par des méthodes déficientes, voire frauduleuses. Il est donc surprenant que l’OPECST semble considérer comme facultatif le respect de ces deux garde-fous, et il est en tout cas faux de penser que s’en affranchir réduit le risque d’ignorer un danger réel.

Sur ce sujet, on aimerait d’ailleurs savoir sur quelle justification scientifique s’appuie l’affirmation selon laquelle « le CIRC accorde plus d’importance aux signaux faibles statistiques » : en termes scientifiques, cela reviendrait à favoriser les expérimentations ayant le plus faible risque de 2^ème espèce[10] (c’est-à-dire la plus forte puissance statistique). Or les monographies du CIRC ne citent aucune information sur le risque de 2^ème espèce des références qu’elles ont retenues (de même d’ailleurs que les agences sanitaires, mais au moins cet argument des « signaux faibles » n’a pas été utilisé en leur faveur). Il suffit d’ailleurs de regarder l’historique des divergences entre le CIRC et l’EFSA pour voir que cette théorie d’une plus grande sensibilité du CIRC aux signaux faibles ne résiste pas aux faits : l’OPECST rappelle lui-même page 78 que, sur les 25 molécules pour lesquelles les classifications de l’EFSA et du CIRC divergent, c’est le plus souvent l’EFSA qui a proposé le classement le plus strict (dans 14 cas contre 11).

Ce sujet est d’autant plus important que le respect des lignes directrices de l’OCDE a été central dans la polémique sur le glyphosate : l’ECHA a rappelé que les expérimentations sur l’animal invoquées par le CIRC n’étaient pas conformes à ces recommandations : les effets cancérogènes retenus par le CIRC ont été observés à des concentrations supérieures à la MTD (Maximum Tolerable Dose). En clair, cela signifie que les animaux ont été exposés à des doses de glyphosate tellement massives, que sa toxicité à court et à long terme (pourtant faible), voire simplement son effet répulsif du produit dans l’alimentation, empêchent d’obtenir des comparaisons fiables entre les animaux exposés et la population témoin[11]. Or cet argument, difficilement réfutable, suffit à lui seul à empêcher la classification comme cancérogène probable : en l’absence de ces publications non conformes, le CIRC n’aurait plus les « preuves suffisantes sur l’animal » requises pour un classement comme cancérogène probable. Cela sans compter le fait que les résultats épidémiologiques retenus par le CIRC, sur la liaison entre exposition au glyphosate et lymphome non hodgkinien (LNH), sont eux aussi très fragiles. Ces études sont minoritaires par rapport à celles n’ayant trouvé aucun lien. De plus, elles observent aussi des liens entre le LNH et les autres pesticides étudiés, et ne permettent donc pas d’incriminer spécifiquement le glyphosate[12].

Bien entendu, il est normal que l’OPECST n’ait pas chercher à trancher entre les avis des agences, ce qui serait une ingérence dans le travail des scientifiques. Mais le législateur pourrait au moins se prononcer sur le niveau minimal de qualité des travaux scientifiques dignes d’être pris en compte dans leurs études. Or, non seulement le rapport ne se prononce pas sur ce sujet, mais il semble même qu’il ouvre de nouvelles vannes, puisque l’OPECST n’émet aucune objection sur le fait que le CIRC ait basé son classement sur des expérimentations animales non conformes aux lignes directrices de l’OCDE. Si le respect de ces lignes directrices est facultatif, l’OPECST considère-t-il que toute expérimentation est recevable ? Les agences auraient-elles dû retenir par exemple les travaux de G. E Séralini sur le glyphosate, qu’elles ont toutes rejetées (y compris le CIRC) ? Des éclaircissements sur cette question délicate paraissent nécessaires, si l’on veut éviter de futurs débats sur les critères d’élimination des publications examinées par les agences. De même, on aurait pu au moins s’attendre à ce que l’OPECST, constatant que les divergences entre le CIRC et l’EFSA sont fréquentes, demande à ce que dans ce cas les deux agences s’engagent à produire un document commun, expliquant les raisons de leurs divergences, et les données supplémentaires qu’il serait nécessaire de recueillir pour qu’elles puissent arriver à un avis commun. Or, comme nous le verrons dans notre deuxième article, l’OPECST ne formule aucune proposition dans ce sens.

Enfin, et surtout, il manque à cette première partie du rapport un élément évident : l’analyse des pratiques de la recherche publique, qui produit les publications utilisées par les agences lors du réexamen de produits déjà autorisés, comme dans le cas du glyphosate. Bien plus que les divergences entre agences, qui restent finalement assez rares, ce sont les annonces de travaux scientifiques, semblant démontrer des effets sanitaires ignorés par les agences, qui entretiennent le doute chez les citoyens. Faute d’étudier cette composante des controverses, le rapport OPECST semble considérer que seul le fonctionnement des agences doit être amélioré, et ne formule des propositions que dans ce sens. Pourtant, comme nous le verrons dans la deuxième partie de cet article, le fonctionnement de la recherche dans ce domaine mérite aussi d’être examiné, et l’enjeu majeur est bien d’améliorer la compréhension entre agences et chercheurs, encore plus qu’entre agences et citoyens !

NB : cet article présente le point de vue de son auteur, et non celui de l’Académie d’Agriculture de France

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[1] www2.assemblee-nationale.fr/content/download/80472/893594/version/1/file/OPECST_Rapport_provisoire_agences_comp.pdf

[2] http://monographs.iarc.fr/ENG/Monographs/vol112/mono112-10.pdf

[3] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009R1107&from=EN

[4] https://www.anses.fr/fr/content/avis-de-l’anses-sur-le-caractère-cancérogène-pour-l’homme-du-glyphosate

[5] https://echa.europa.eu/fr/-/glyphosate-not-classified-as-a-carcinogen-by-echa

[6] http://www.inra.fr/Chercheurs-etudiants/Economie-et-sciences-sociales/Toutes-les-actualites/Science-et-territoires-de-l-ignorance

[7] http://www.forumphyto.fr/2016/10/04/peche-aux-alphas-contre-chasse-aux-petits-betas-pourquoi-lanalyse-des-risques-environnementaux-ne-devrait-pas-etre-seulement-un-travail-de-chercheurs/

[8] http://www.forumphyto.fr/2017/10/16/glyphosate-que-disent-vraiment-les-monsanto-papers/

[9] https://www.lemonde.fr/idees/article/2018/10/27/en-matiere-de-sante-publique-le-rigorisme-scientifique-est-une-posture-dangereuse_5375460_3232.html

[10] En statistique appliquée à l’évaluation des risques sanitaires, le risque de 2^ème espèce revient à ne pas détecter un risque réel, mais faible (par opposition au risque de 1^ère espèce, qui est d’attribuer au produit étudié un effet qui n’est qu’un simple aléa statistique).

[11] https://echa.europa.eu/documents/10162/e847df76-1549-c107-0a55-c9df29caacc7

[12] http://www.forumphyto.fr/2017/11/20/glyphosate-linsoutenable-legerete-du-circ/